近代中國農(nóng)村土地占有不均衡導致了沉重地租和高利貸，造成了農(nóng)民的生存危機和社會積貧積弱，如彭湃所言：“農(nóng)民死力苦耕，不能糊口。兒童失學，苦作于田野，嬰孩無法扶養(yǎng)，拋棄河中。九十老者，行乞于市，婦女衣服破爛，不可蔽體。貧窮饑餓之聲，無鄉(xiāng)不聞?！?/span>
中國共產(chǎn)黨自成立之始就致力于解決農(nóng)民土地問題，蘇區(qū)土地革命宛如一道道閃電撕裂漫長的夜空，蘇維埃政權的建立和蘇區(qū)土地法的誕生開啟了中國共產(chǎn)黨獨立領導土地立法的偉大歷程，也賦予了土地法革命性、先進性和人民性。
蘇區(qū)土地立法的光輝歷程
1927-1930年早期探索階段。八七會議確定了土地革命方針，拉開了蘇區(qū)土地革命和土地立法的序幕。1928年中共六大通過的《土地問題議決案》要求，無代價地立即沒收豪紳地主的土地財產(chǎn)及公產(chǎn)官荒，分給無地少地的農(nóng)民，實行土地國有。在領導湘贛邊界一年土地革命斗爭之后，1928年12月毛澤東主持制定了蘇區(qū)第一部土地法《井岡山土地法》，規(guī)定沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，分給農(nóng)民耕種。1929年《興國土地法》將“沒收一切土地”，改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”。1930年《贛西臨時蘇維埃政府土地法》在平分土地方法上提出了“抽多補少”，并給農(nóng)民發(fā)放耕田證。在毛澤東和鄧子恢的領導和探索下，1930年《閩西第一次工農(nóng)兵代表大會土地法令》在“抽多補少”基礎上，補充了“抽肥補瘦”，實踐證明這一分田方案成熟可靠。受共產(chǎn)國際的影響，加之立法經(jīng)驗不足，該時期土地立法帶有一些左傾色彩，如1930年《土地暫行法》提出禁止一切土地買賣、租佃、典押，以前田契、租約、押據(jù)一律無效，組織集體農(nóng)場。
1931-1934年曲折發(fā)展階段。1931年《中華蘇維埃共和國土地法》的頒行開啟了土地立法新階段，該法提出沒收一切地主、豪紳、軍閥、官僚的土地，按人口和勞動力混合標準分田，不禁止土地買賣與出租，肯定了農(nóng)民土地所有權，意義顯著?！暗刂鞑环痔?，富農(nóng)分壞田”左傾性規(guī)定是該法的不足，而該法作為中央立法，深刻影響了其后各蘇區(qū)土地立法，如1931年《江西省蘇維埃政府對于沒收和分配土地的條例》。又如，1933年2月中央蘇區(qū)發(fā)起了查田運動，同年6月1日《中央政府關于查田運動的訓令》提出：清查一切冒稱“中農(nóng)”“貧農(nóng)”的地主富農(nóng)，沒收地主階級的一切土地財產(chǎn)，沒收富農(nóng)的土地及多余的耕牛、農(nóng)具、房屋，分配給過去分田不夠及尚未分到田的工人、貧農(nóng)、中農(nóng)。毛澤東肩負查田運動領導重任，提出了查田運動的階級路線：依靠貧農(nóng)、聯(lián)合中農(nóng)、削弱富農(nóng)、消滅地主，提出查田查階級而非重新分田，不能按家按畝去查，而是清查暗藏著的地主、富農(nóng)分子，以避免查田運動的擴大化。
1935-1937年漸趨完善階段。遵義會議確立了毛澤東在全黨的領導地位，在全民族抗戰(zhàn)背景下，中央及時調(diào)整了土地政策，1935年12月6日《黨中央關于改變對付富農(nóng)策略的決定》提出：在沒收其出租的土地之后，富農(nóng)有與普通農(nóng)民同等的分田權利，不再分壞田。12月15日《中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會關于改變對富農(nóng)政策的命令》予以重申。1936年7月22日《中央關于土地政策的指示》改變了對地主的土地政策，規(guī)定地主土地沒收后，應分給份地耕種及必需的生產(chǎn)工具和生活資料，對生活情況很壞的小地主不沒收土地。至此，蘇區(qū)土地政策法律趨于完善，直到1937年抗戰(zhàn)“減租”政策的確立，蘇區(qū)土地法完成了其歷史使命淡出了歷史舞臺。
蘇區(qū)土地立法的歷史成就
蘇區(qū)土地立法服務于土地革命的需要，致力于根本解決農(nóng)民土地問題，取得了彪炳史冊的歷史成就。沒收剝削階級的土地，矛頭指向地主和剝削性富農(nóng)，這種破天荒創(chuàng)舉體現(xiàn)了蘇區(qū)土地法無畏的革命性和鮮明的進步性。賦予農(nóng)民土地所有權，充分保障了農(nóng)民利益，符合新民主主義革命的階段特點，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。
明確土地沒收對象。八七會議文件提出沒收大中地主土地。鑒于中國大地主少、小地主多，毛澤東對此提出了異議，認為必須沒收所有地主土地，否則不能滿足農(nóng)民的土地需求。毛澤東看到了問題所在，隨后1927年11月《中國現(xiàn)狀與黨的任務決議案》提出應當完全沒收一切地主的土地。自1928年《井岡山土地法》開始，蘇區(qū)各時期土地法都明確規(guī)定沒收地主土地。其他階層的土地要不要沒收？《興國土地法》提出沒收一切公共土地，即毛澤東在《興國調(diào)查》中說的公堂土地，這部分土地為地主富農(nóng)共有，用來剝削農(nóng)民?！囤M西臨時蘇維埃政府土地法》將沒收范圍擴大到富農(nóng)的多余土地。1931年《中華蘇維埃共和國土地法》提出：“所有封建地主、豪紳、軍閥、官僚以及其他大私有主的土地，無論自己經(jīng)營或出租，一概無任何代價地實行沒收”，對反革命分子和富農(nóng)的全部土地也一概沒收。其后各蘇區(qū)土地法沿襲了這些規(guī)定，直到1935年《黨中央關于改變對付富農(nóng)策略的決定》的發(fā)布，才將富農(nóng)土地的沒收范圍縮小為“出租的土地”，這是一個理性的回歸。
確立公平合理的土地分配制度。在分田對象上，貧雇農(nóng)是主要的群體，紅軍及其家屬有分田權利且優(yōu)先分得好田。地主、富農(nóng)、中農(nóng)可否分田，其他非農(nóng)階層能否分田？《井岡山土地法》《興國土地法》在沒收地主土地后給他們同等分了田。1931年《中華蘇維埃共和國土地法》明確了“地主不分田，富農(nóng)分壞田”，并賦予了失業(yè)的獨立勞動者、老幼病殘、孤寡分田權利。中農(nóng)基本上能生活自給不剝削他人，蘇區(qū)土地法自始賦予了他們分田權利，1931年《中華蘇維埃共和國土地法》提出：“如多數(shù)中農(nóng)不愿意時，他們可不參加平分”。是否參加分田取決于中農(nóng)自愿不得強迫。在分田對象設定上，蘇區(qū)土地法充分體現(xiàn)了階級性。
在分田單位上，《井岡山土地法》規(guī)定分田單位主要為鄉(xiāng)，特別情形下變通為幾鄉(xiāng)或區(qū)。1930年《贛西臨時蘇維埃政府土地法》進而規(guī)定：如三四鄉(xiāng)土地毗連，且各鄉(xiāng)田地多少不均，可三四鄉(xiāng)合為一分配單位。也有允許以村為單位，如1931年《江西省蘇維埃政府對于沒收和分配土地的條例》提出：當貧農(nóng)中農(nóng)大多數(shù)意見要以村為土地分配單位時，可以村為分配單位?？陀^地講，以鄉(xiāng)為分田單位非常合理，而以區(qū)為單位不便于操作且內(nèi)部矛盾較多，以村為單位易于為大姓家族操縱對小姓群體不利。
在分田標準上，《井岡山土地法》設定了兩種標準：其一，主要分田標準：男女老幼按照人口平均分；理由：老幼分田過少則不能維持生活、按人口均分簡單方便、沒有老幼的家庭少。其二，變通的分田標準：按勞動力分田，能勞動者比不能勞動者多分一倍土地，運用于特殊情形的地方。這些規(guī)定為《興國土地法》《贛西臨時蘇維埃政府土地法》所沿襲。1931年《中華蘇維埃共和國土地法》提出：按照人口和勞動力混合標準分地，或者貧農(nóng)中農(nóng)雇農(nóng)按人口標準分地而富農(nóng)按勞動力標準分地。實踐證明按人口平均分田更受群眾歡迎，成為主要分田方式，1928年寧岡、永新分田即是如此。毛澤東1930年《尋烏調(diào)查》也發(fā)現(xiàn)，尋烏已經(jīng)分配的土地中百分之八十是按男女老少平分的。
保障農(nóng)民土地權利。分田后土地國有還是私有，對這一重大問題中央高度重視。1927年中共五大《土地問題議決案》明確了土地國有發(fā)展方向，1928年中共六大《土地問題議決案》指出：蘇維埃政權鞏固后，即當實現(xiàn)土地國有，土地國有是消滅國內(nèi)最后封建遺跡的最堅決最徹底方法。隨后的《井岡山土地法》《興國土地法》都規(guī)定沒收的土地歸蘇維埃政府所有，農(nóng)民只有土地使用權。沒有土地所有權且1930年前蘇區(qū)土地法普遍禁止土地買賣和出租，導致農(nóng)民不滿意，1931年初毛澤東指出：“過去田歸蘇維埃所有，農(nóng)民只有使用權的空氣十分濃厚，并且四次五次分了又分使得農(nóng)民感覺田不是他自己的，自己沒有權來支配，因此不安心耕田。這種情形是很不好的?！币鉀Q這一問題，只能尋求政策和法律的突破，1931年2月8日，《中共蘇區(qū)中央局通告第九號——土地問題與反富農(nóng)策略》提出：必須使廣大農(nóng)民在革命中取得他們唯一熱望的土地所有權。2月28日，毛澤東指示江西省蘇維埃：“省蘇應該通令各地各級政府，要各地政府錄令布告，推促農(nóng)民耕種，在令上要說明過去分好了的田（實行抽多補少、抽肥補瘦了的）即算分定，得田的人，即由他管所分得的田，這田由他私有，別人不得侵犯。以后一家的田，一家定業(yè)，生的不補，死的不退，租借買賣，由他自主。”3月15日，江西省蘇維埃政府發(fā)布法令，規(guī)定：土地分定后，使用權、所有權統(tǒng)統(tǒng)歸農(nóng)民。至此，農(nóng)民土地所有權在政策法律層面落地了。
激發(fā)農(nóng)民革命和生產(chǎn)熱情。蘇區(qū)土地法中的沒收和分田規(guī)則，既是實踐經(jīng)驗的總結，也進一步規(guī)范和指導了后續(xù)分田工作的開展，維護了沒收和分田秩序。通過頒發(fā)耕田證、土地證，確認和保障了農(nóng)民的土地權利，鞏固了土地革命成果，激發(fā)了農(nóng)民們的革命和生產(chǎn)熱情。1929年7月，龍巖分田后拿到耕田證的阿婆含淚吟唱：“阿婆苦了幾十年，紅軍來后分了田；田契換上耕田證，土地還家喜連連”，唱出了分田后廣大農(nóng)民的心聲。
蘇區(qū)土地立法的當代啟示
土地立法必須堅持中國路徑。國情、歷史和文化的不同，決定了解決中國問題必須探尋中國路徑，注重中國經(jīng)驗。蘇區(qū)時期曾出現(xiàn)過教條式運用馬克思主義理論和照搬蘇聯(lián)模式，導致部分土地法呈現(xiàn)左傾色彩，地主不分田、富農(nóng)分壞田、組織集體農(nóng)場，都是脫離國情的教訓。以鄉(xiāng)為單位男女老幼平均分田、抽多補少、抽肥補瘦，是毛澤東和鄧子恢創(chuàng)造的符合中國文化和國情的分田方案，這是中國路徑，是馬克思主義的中國化。這種中國路徑在新中國成立后土地立法中也有充分體現(xiàn)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組和合作社的建立、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的創(chuàng)設、18億畝耕地紅線的劃定，都是解決中國特定問題的中國方案。未來的土地立法仍然要堅持中國路徑，總結中國經(jīng)驗。
土地立法要注重前期實踐探索。先立法再實踐還是先實踐再立法，孰優(yōu)孰劣，蘇區(qū)土地法告訴了我們答案。《井岡山土地法》中以鄉(xiāng)為單位、男女老幼平均分的分田規(guī)則，是喬林鄉(xiāng)分田、塘邊村分田、中村分田經(jīng)驗的總結。毛澤東非常注重總結實踐經(jīng)驗，使得政策法律的制定建立在可靠的基礎上。1928年5月朱德領導葛田鄉(xiāng)分田工作，發(fā)現(xiàn)翻身農(nóng)民采用換工、勞力和耕?；ハ嗾{(diào)劑來解決人力、牛力不足問題，朱德贊賞并稱之為“幫工隊”。后縣委和縣蘇維埃號召推廣這種做法，成立以村為單位的互助組或耕田隊。群眾在實踐中創(chuàng)造的這些耕作幫扶方式，為蘇區(qū)土地法所肯定并全面推廣。允許群眾大膽實踐，將實踐中可行的經(jīng)驗吸收為法律，蘇區(qū)這種做法值得借鑒。在堅持土地公有等基本原則基礎上，對于當前新興土地問題可先不急于制度規(guī)范，讓群眾去放手實踐，再將成熟可行的經(jīng)驗總結上升為法律，這樣的法律更有生命力。
土地立法應切實體現(xiàn)農(nóng)民關懷。蘇區(qū)土地法著力保障農(nóng)民利益，對于缺乏勞動力、生產(chǎn)資料等困難家庭，創(chuàng)立了代耕、犁牛合作社、信用合作社、星期六義務勞動等制度，對農(nóng)民的關懷無處不在。《土地暫行法》提出對缺乏勞動力家庭的孤兒寡母實行社會救濟，以維持他們生活。毛澤東幫群眾車水、帶領群眾挖井，眼睛高度近視的張聞天幫群眾砍柴，黨的高級領導身體力行幫助農(nóng)民。心系農(nóng)民、惠及農(nóng)民是中國共產(chǎn)黨一貫的群眾情懷和工作方針。當前我國土地立法系統(tǒng)完善，在土地征收對農(nóng)民進行補償、土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)尊重農(nóng)民意愿等細節(jié)方面仍有提升空間。
蘇區(qū)土地法堅持馬克思主義理論的指導、堅持法律的人民性和立法的民主性、進行求真務實的可貴探索和大膽嘗試，以及對一些重要制度的創(chuàng)設，奠定了其后各時期土地立法的歷史基礎。蘇區(qū)土地法對農(nóng)民土地所有權的登記、對傳統(tǒng)租佃關系的改造、通過賦予土地所有權和一定年限的免稅鼓勵民眾墾荒，在抗日民主政權土地法中得到了延續(xù)。解放區(qū)乃至新中國建立初期土改制度中的沒收地主土地、農(nóng)村各階層平等的分田權利、以鄉(xiāng)為單位男女老幼按人口平均分田、賦予分田農(nóng)民土地所有權，都直接源自蘇區(qū)法律經(jīng)驗。蘇區(qū)土地立法是一項偉大的探索，具有開創(chuàng)性貢獻。
〔作者：陳和平系南昌大學法學院副教授，中央蘇區(qū)法制研究會副會長。本文系江西省法學會“習近平法治思想理論與實踐課題”《中國共產(chǎn)黨領導的土地立法溯源及演變研究》（24FZ02）研究成果〕
