網(wǎng)約車(chē)的用戶(hù)需求持續(xù)擴(kuò)大,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也愈發(fā)激烈,為規(guī)范網(wǎng)約車(chē),各地紛紛出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)細(xì)則,在此過(guò)程中,一些問(wèn)題逐漸凸顯并引發(fā)關(guān)注——規(guī)制網(wǎng)約車(chē),尺度怎么定
近日,在江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)、中山北路附近的停車(chē)場(chǎng)內(nèi),都有上百輛巡游出租車(chē)閑置。根據(jù)南京市客管部門(mén)掌握的數(shù)據(jù),目前南京市共有出租車(chē)1.2萬(wàn)輛,自2017年初至今年3月底,退租車(chē)超過(guò)3000輛,占總數(shù)的四分之一。
記者了解到,盡管南京市出租車(chē)份子錢(qián)一度從7000元至8000元降低到5000元至6000元,卻依然難以完全抑制出租車(chē)司機(jī)的退租行為。“雖然份子錢(qián)有所下降,但公司以前幫繳保險(xiǎn),現(xiàn)在不包括在內(nèi)了,其實(shí)并沒(méi)有下降太多。而且單子數(shù)量比以前也減少很多,還不如開(kāi)網(wǎng)約車(chē)掙得多?！币晃煌俗夂蠹尤刖W(wǎng)約車(chē)的司機(jī)師傅表示。
對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)新生形式的網(wǎng)約車(chē)而言,在面對(duì)“漸進(jìn)式”改革的傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)時(shí),如何實(shí)現(xiàn)順利平穩(wěn)過(guò)渡?在網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的沖擊下,新技術(shù)與現(xiàn)有法律規(guī)定之間存在哪些值得關(guān)注的問(wèn)題?記者就此梳理了各地網(wǎng)約車(chē)規(guī)則并采訪了專(zhuān)家。
190個(gè)城市發(fā)布網(wǎng)約車(chē)細(xì)則
“前3單立減14元”“0傭金”“明日打車(chē)0元起”——近日,網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)備受矚目,“火藥味”不斷。繼3月21日美團(tuán)打車(chē)登陸上海,3月27日,高德順風(fēng)車(chē)在成都、武漢上線,同時(shí)在北京、上海、廣州、深圳、杭州等地招募車(chē)主。緊接著,4月3日,攜程集團(tuán)宣布旗下的攜程專(zhuān)車(chē)正式獲得“網(wǎng)約車(chē)牌照”。
從全國(guó)范圍來(lái)看,截至2017年底,網(wǎng)約車(chē)用戶(hù)規(guī)模已達(dá)2.25億,與此相對(duì)的,只有大約10萬(wàn)名持證上崗的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)。
記者了解到,一些地區(qū)的出租車(chē)司機(jī)轉(zhuǎn)行網(wǎng)約車(chē)在審核條件上也存在便利。根據(jù)要求,一般申請(qǐng)網(wǎng)約車(chē)駕駛員證,需在窗口登記,經(jīng)過(guò)20個(gè)工作日審核后,通過(guò)考試方能領(lǐng)證。而本身持有出租車(chē)汽車(chē)駕駛員證件的,在原證件有效期屆滿(mǎn)前可以直接申領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證。
網(wǎng)約車(chē)數(shù)家平臺(tái)激烈的“價(jià)格戰(zhàn)”、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)與用戶(hù)數(shù)量的大幅度不對(duì)等、轉(zhuǎn)行審核條件的種種便利等,都對(duì)出租車(chē)行業(yè)司機(jī)的走與留帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)。與此同時(shí),網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的種種優(yōu)惠政策也吸引了不少非法網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的加入,個(gè)人信息被冒用、車(chē)牌號(hào)被偷偷注冊(cè)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。
沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。不少地區(qū)規(guī)范網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)良性發(fā)展的細(xì)則紛紛出臺(tái),并不斷作出調(diào)整,以期達(dá)到對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)各方主體行為進(jìn)行規(guī)范的目的。
2016年7月26日,網(wǎng)約車(chē)取得了國(guó)家認(rèn)可的合法身份——國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,首次提出將互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)車(chē)納入預(yù)約出租汽車(chē)管理。次日,交通運(yùn)輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《暫行辦法》”)。
《暫行辦法》規(guī)定,網(wǎng)約車(chē)必須為7座及以下乘用車(chē),網(wǎng)約車(chē)駕駛員需具備三年以上駕齡,無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄等。同時(shí),《暫行辦法》承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)的市場(chǎng)地位,為其規(guī)范發(fā)展劃定了框架,同時(shí)也留給地方更大的自主權(quán)。2016年10月8日,北京、廣州、深圳等部分城市分別公布了網(wǎng)約車(chē)地方細(xì)則征求意見(jiàn)稿,更多地區(qū)緊隨其后。
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院3月31日發(fā)布的《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告(2017)》顯示,自2016年7月《暫行辦法》發(fā)布以來(lái),截至2018年2月4日,共有190個(gè)城市發(fā)布了網(wǎng)約車(chē)細(xì)則。在已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的190個(gè)城市中,有6個(gè)城市的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則全文未能在互聯(lián)網(wǎng)上查詢(xún)到,也沒(méi)有關(guān)于網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、駕駛員條件等內(nèi)容的公開(kāi)報(bào)道。在全國(guó)298個(gè)地級(jí)市和直轄市中,已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的城市占比為63.76%。
107個(gè)城市要求網(wǎng)約車(chē)車(chē)齡上限3年
網(wǎng)約車(chē)細(xì)則在發(fā)揮規(guī)范作用的同時(shí),也經(jīng)受著實(shí)踐的檢驗(yàn)。長(zhǎng)春市一位網(wǎng)約車(chē)司機(jī)張先生在得知當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則后愁上眉梢。“政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)太高。目前不少網(wǎng)約車(chē)都是10萬(wàn)元以下的車(chē)型,這些車(chē)輛都將被淘汰。而且網(wǎng)約車(chē)的利潤(rùn)每小時(shí)只有20元到30元,如果想每天賺上兩三百元,司機(jī)要連續(xù)工作10多個(gè)小時(shí)。如果車(chē)輛8年就強(qiáng)制報(bào)廢,司機(jī)很難收回成本?！睆埾壬J(rèn)為,長(zhǎng)春市網(wǎng)約車(chē)細(xì)則的實(shí)施,可能會(huì)導(dǎo)致不少網(wǎng)約車(chē)從業(yè)者難以堅(jiān)持下去。
《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告(2017)》顯示,總體上,已經(jīng)發(fā)布細(xì)則的190個(gè)城市詳細(xì)規(guī)定了網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛的準(zhǔn)入條件,從車(chē)籍、軸距、車(chē)價(jià)、車(chē)齡、排量等維度,對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛進(jìn)行了全面限制,為網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)筑起了較高門(mén)檻。其中,有8個(gè)城市要求網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)在本市設(shè)立企業(yè)法人,有122個(gè)城市要求平臺(tái)在本市設(shè)立分支機(jī)構(gòu),有37個(gè)城市要求平臺(tái)在本市有服務(wù)機(jī)構(gòu),有17個(gè)城市要求平臺(tái)在本市有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或辦公場(chǎng)所。
就車(chē)齡上限而言,《暫行辦法》規(guī)定的車(chē)齡上限為8年,即只要網(wǎng)約車(chē)車(chē)齡達(dá)到8年,就應(yīng)當(dāng)退出網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有163個(gè)城市認(rèn)為這個(gè)限制還不夠,紛紛調(diào)低車(chē)齡上限,其中,107個(gè)城市要求車(chē)齡上限為3年?！斑@就導(dǎo)致很多本來(lái)車(chē)齡在8年之內(nèi)的車(chē)輛無(wú)法進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng),或者被迫退出網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)?！?
從司機(jī)個(gè)人要求來(lái)看,有146個(gè)城市規(guī)定具有本地戶(hù)籍,或者取得本地居住證,才可以申請(qǐng)成為網(wǎng)約車(chē)司機(jī)。其中,21個(gè)城市對(duì)居住證的年限作出了明確規(guī)定,6個(gè)城市還要求司機(jī)在當(dāng)?shù)剡B續(xù)繳納社保6個(gè)月至2年。在184個(gè)城市中,有14個(gè)城市要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有初中以上文化程度。
“在184個(gè)城市中,有130個(gè)城市要求平臺(tái)在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者企業(yè)法人?！绷秩A告訴記者,《暫行辦法》僅規(guī)定網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)在服務(wù)所在地有相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu),既未要求平臺(tái)在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu),更未要求平臺(tái)在本地設(shè)立企業(yè)法人。而一些地方的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則規(guī)定涉嫌在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下增設(shè)許可條件,違反了《暫行辦法》和行政許可法。
中國(guó)政法大學(xué)中國(guó)國(guó)際反壟斷和投資研究中心主任祁歡認(rèn)為,地方出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)細(xì)則,針對(duì)網(wǎng)約車(chē)的弊端實(shí)施管理是正確的,但是如果變相地去限制這種服務(wù)的流通,對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行限制,對(duì)外地人員的自由流動(dòng)進(jìn)行限制,實(shí)際上是增加地方保護(hù)主義,違反了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》“沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù),直接強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”的禁止性規(guī)定。地方政策限戶(hù)籍、限車(chē)牌、限車(chē)長(zhǎng)、限排量以及限車(chē)齡,這些細(xì)則實(shí)際上也違反了公平競(jìng)爭(zhēng)審查所說(shuō)的公平、市場(chǎng)自主的原則。
70個(gè)城市擅自設(shè)定行政處罰
據(jù)悉,在184個(gè)出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)細(xì)則的城市中,以規(guī)章形式發(fā)布的有6個(gè)城市,分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島;以市政府名義發(fā)布的有59個(gè)城市;以市政府辦公室名義發(fā)布的有88個(gè)城市;以交通局等部門(mén)名義聯(lián)合發(fā)布的有27個(gè)城市;以交通局名義單獨(dú)發(fā)布的有4個(gè)城市。
“各城市發(fā)布的細(xì)則絕大部分在性質(zhì)上屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件,其效力層級(jí)較低?！绷秩A表示,一些地方網(wǎng)約車(chē)細(xì)則存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律法規(guī)的情形。
林華進(jìn)一步指出,根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,規(guī)章僅有權(quán)設(shè)定警告和罰款這兩種行政處罰,其他行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。然而,在184個(gè)城市中,有70個(gè)城市在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下,擅自增設(shè)或者變相設(shè)定了罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)許可證等行政處罰。
上海市城市交通運(yùn)輸管理處副處長(zhǎng)馬斐在接受媒體采訪時(shí)表示,即使對(duì)違規(guī)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行頂格罰款,這樣的處罰仍然不足以震懾和防止亂象的出現(xiàn)?！澳壳?管理部門(mén)遇到的最大問(wèn)題是,網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)采用的經(jīng)營(yíng)模式、發(fā)展方式,與傳統(tǒng)企業(yè)有較大區(qū)別,單純依靠地方政府的交通主管部門(mén)以及現(xiàn)有的行業(yè)法規(guī),很難起到有效的管理作用?！?
今年全國(guó)兩會(huì)上,一份30位全國(guó)人大代表聯(lián)名的議案被提交全國(guó)人大,議案建議制定網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)管理法,這是第一次正式提出為網(wǎng)約車(chē)制定一部法律。依據(jù)程序,全國(guó)兩會(huì)后,全國(guó)人大將對(duì)這份議案進(jìn)行立法調(diào)研。
“由于涉及到不同主體之間權(quán)利的平衡問(wèn)題,因此,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的管理是一門(mén)藝術(shù)。”南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)付士成認(rèn)為,從行政角度而言,對(duì)民事關(guān)系的管理程度是有限制的;從民事關(guān)系角度來(lái)看,在設(shè)定規(guī)則的過(guò)程中確保平等非常重要。政府通過(guò)立法引導(dǎo)遵循公平交易,嚴(yán)厲打擊違背公平原則的行為,對(duì)合法行為也是一種保護(hù)和鼓勵(lì)。
專(zhuān)家解析網(wǎng)約車(chē)管理熱點(diǎn)問(wèn)題
要出臺(tái)一個(gè)政府干預(yù)市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的法規(guī),必然或多或少要有限制,這就會(huì)涉及正向目標(biāo)和全面考察。因此,對(duì)于網(wǎng)約車(chē)實(shí)踐中涉及的幾個(gè)具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題,記者進(jìn)行了采訪。
問(wèn)題一:網(wǎng)約車(chē)司機(jī)是否可以加入不同的平臺(tái)?
記者了解到,在184個(gè)城市中,有40個(gè)城市規(guī)定司機(jī)或車(chē)輛不得同時(shí)加入兩個(gè)及以上的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華認(rèn)為,網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式的業(yè)務(wù)核心是通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)零散服務(wù)資源的整合。這些限制細(xì)則實(shí)際上是以立法形式強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)司機(jī)或車(chē)輛與單一平臺(tái)之間的綁定,這與共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是背道而馳的,而且也很容易違背部分網(wǎng)約車(chē)司機(jī)兼職、靈活就業(yè)的初衷,從而壓縮部分潛在供給。
問(wèn)題二:對(duì)于網(wǎng)約車(chē)類(lèi)型之一的順風(fēng)車(chē),禁止平臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼是否合理?
據(jù)《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告(2017)》顯示,截至2018年2月4日,共有87個(gè)城市發(fā)布順風(fēng)車(chē)規(guī)定或意見(jiàn),對(duì)順風(fēng)車(chē)進(jìn)行了全方位的限制,幾乎沒(méi)有鼓勵(lì)順風(fēng)車(chē)發(fā)展的內(nèi)容。其中,有12個(gè)城市明確禁止順風(fēng)車(chē)平臺(tái)對(duì)司機(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)付士成認(rèn)為,順風(fēng)車(chē)司機(jī)與乘客之間屬于普通民事關(guān)系,順風(fēng)車(chē)平臺(tái)屬于信息中介,在互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)模式中,平臺(tái)可以決定是否收取中介費(fèi),也可以決定是否對(duì)司機(jī)端或乘客端給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。這屬于平臺(tái)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的自主決策行為,不宜在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下予以禁止。
問(wèn)題三:對(duì)處于過(guò)渡期的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)各方主體,是否應(yīng)預(yù)留一定時(shí)間?
據(jù)了解,在184個(gè)城市中僅有51個(gè)城市規(guī)定了過(guò)渡期,占比為27.72%。過(guò)渡期是指在網(wǎng)約車(chē)細(xì)則實(shí)施后,給網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、司機(jī)和車(chē)輛辦理許可證留下的必要時(shí)間。林華認(rèn)為,不管是平臺(tái)、司機(jī)和車(chē)輛準(zhǔn)備申請(qǐng)?jiān)S可,還是交通部門(mén)受理和審核許可申請(qǐng),都需要時(shí)間。因此,有必要在細(xì)則中規(guī)定過(guò)渡期。
問(wèn)題四:不同城市在制定網(wǎng)約車(chē)管理細(xì)則時(shí)應(yīng)注意哪些問(wèn)題?
北京大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任肖江平認(rèn)為,不同城市的類(lèi)型多樣化,承載的職能不一樣,顯然就應(yīng)當(dāng)有不同的考慮。比如,需要把環(huán)境保護(hù)等具體問(wèn)題也綜合考慮進(jìn)來(lái),可以通過(guò)適當(dāng)限制進(jìn)行人口調(diào)控,避免外地車(chē)輛任意進(jìn)入,導(dǎo)致城市承載量過(guò)多。
